社保审计全覆盖工作的几点思考

社会保障资金作为老百姓的“养老钱”、“救命钱”，涉及医疗卫生、民政救助、社保保障、就业扶贫等多个领域，是否管好、用好，发挥效益，关系到每一个人的切身利益，也关系到社会稳定和经济发展。党的十八大以来，习近平总书记就保障和改善民生作出了一系列重要论述，强调要将保障和改善民生紧紧抓在手上，落到实处。审计机关作为公共资金守护者和监督者，如何发挥免疫系统作用，切实监督好每笔社保资金的拨付使用，更好地实现社保基金审计监督全覆盖的要求，值得我们认真思考。

一、审计全覆盖的含义

2013年10月，李克强总理首次在国务院第26次会议上提出审计全覆盖的概念，要求审计部门对公共资金、国有资产、国有资源实现审计监督全覆盖，随后，中办、国办相继出台了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》、《关于实行审计全覆盖的实施意见》等系列文件，进一步明确了实行审计全覆盖的目标、范围和方式。

审计全覆盖概念的提出，进一步强化了审计职能，审计工作逐步从简单的财务收支审计向政策审计、环境审计过渡，审计方法由单纯的手工查账发展到人机结合的大数据分析，审计时效性进一步加强，事前审计、事中审计、跟踪审计贯穿于工作始末，并逐步凸显预测和防范风险的职能。各级部门政府自觉接受、积极配合审计工作，巡查、组织部门重视借鉴审计结果，普通群众上访反映切身问题，审计环境空前变好，面临的机遇与挑战也进一步增强。那么，到底什么是审计全覆盖呢？

审计全覆盖是指在一定时间内，对公共资金、国有资产资源、领导干部经济责任履行情况及国家重大政策跟踪落实情况等进行全面的审计监督，涉及公共资金、国有资产和国有资源的分配、管理和使用的各个环节，既包括审计对象、审计内容覆盖面的广度，也涵盖审计过程、审计质量有成效的深度。审计干部要认真学习领会全覆盖工作要求，将审计全覆盖精神落实到每一项审计任务中，切实发挥审计经济警察作用。

二、社保审计全覆盖工作的推进情况

（一）社保基金的主要特点

我国社会保障制度从1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》开始正式建立，先后经历了医保改革、养老保险试点、住房体制改革等系列改革措施，2010年《中华人民共和国社会保险法》的出台标志着“国家—社会保障制”的多层次社会保障制度初步建立，社会保障事业进入突飞猛进的发展时期，但不可否认的是，目前仍处于探索中前进、不断健全完善的阶段。社保基金覆盖面广、资金量大、政策性强，主要包括以下几个特点：

1、覆盖面广，涉及资金种类多。社保基金包括五险一金、民政救助、扶贫、社会福利基金、保障房及其他社会保障资金等，覆盖面广、资金量大；

2、收支渠道复杂。收入有各级财政拨款、单位及个人缴款、投资运作收益、利息收入等。支出有养老、医疗、低保等常规支出，以及救灾、扶贫、助残等临时救济支出，资金支付对象涉及医药机构、弱势群体及普通百姓，涉及面广且资金链长；

3、政策性强。社保资金针对每项基金的收缴、管理、分配使用都制定了专门政策法规，政策性强且在持续修订完善中；

4、统筹级次不同。如企业养老是省级统筹，行政事业单位养老和城乡居民养老是市级统筹，基金管理主体的分散会增大管理难度，也难以统筹安排基金结余，提高资金效益；

5、经办部门多。个别业务存在多头经办、标准不一、业务交叉的情况，管理机制有待进一步完善。

（二）社保基金审计全覆盖存在的困难

1、审计力量不足。基层审计机关普遍面临着人员少，时间紧，任务重的矛盾，不仅要承担了政府综合职能，完成本级制定的项目计划，还要承接巡查、纪检检查等临时任务，完成上级部门交办的行业审计或交叉审计项目，再加上干部断层、老龄化加剧等问题，一线审计干部超负荷工作矛盾突出，而社保领域涉及面广，资金量大，如果没有充足的人员保障，推进全覆盖工作难免流于形式、浅尝辄止。

2、审计能力有待提升。随着国家各项改革的不断深入，传统的合规性审计已跟不上社保领域的发展，社保资金的收缴比例、分配方式、投资运作、监管体系持续更新，这就要求审计人员不断学习，充实和完善原有的知识库，精通财务、税务、计算机、金融等领域知识，熟悉不同领域的基本业务和管理流程，并具备较强的沟通能力、协调能力和审计敏感性等。目前基层审计人员基本上以财务专业为主，知识机构相对单一，精通金融、计算机、企业管理等知识的复合型人才严重缺乏，难以适应社保审计全覆盖的需要。

3、大数据应用不到位。一是数据获取存在难度。一方面是因为审计队伍计算机人才的缺乏，在专业数据的采集上存在困难，而社保领域专业性强，数据集成化、专业化程度较高，一定程度上制约了数据审计的深入推进；另一方面，社保领域的数据库大多建立在省级部门，涵盖全民信息或弱势群体基本信息，个别部门出于数据安全顾虑提供数据不及时，或因为管理权限问题无法提供基础数据；二是数据资源可利用性差。部分部门、乡镇数据信息不完备，或是各系统独立建立了数据库，但各数据库间并没有实现互联共通，导致审计人员无法利用不同行业数据进行比对分析，影响了数据利用效果；三是大数据分析应用效果不理想。专业技能的缺乏致使部分数据分析停留在表面，没有从深度和广度上进行有效挖掘，难以发现深层次问题。

三、做好社保基金全覆盖审计的对策

审计全覆盖并不是对所有审计监督对象给予同样多的精力去审计，而是有重点、分层次、分方法地开展审计工作。如果审计监督分不清轻重缓急，胡子眉毛一把抓，就可能事倍功半。如，医院审计应重点关注医改政策的执行效果、医院的经济效益及履行社会职责方面；民政救助资金审计，则重点关注其经济性、效率性和效果性，关注资金的使用效益等。只有有计划、分重点、有方法地开展审计工作，并不断加强干部队伍建设，优化审计环境，强化整改落实，才能更好地实现审计全覆盖的要求。我觉得可以从以下几个方面开展：

（一）强化审计计划管理，充分发挥审计计划的统筹协调作用，优化资源配置，确保重点项目、重点资金、重点部门实现审计全覆盖。

1、健全和完善被审计单位信息台账。可根据职责分工、部门级次进行分类，及时把握已审计部门与未审计部门的变化情况，为制定审计计划提供依据；

2、结合党政交办、上级安排及中心工作要点，合理安排审计项目，可将不同类型审计项目有机结合，有深度、有步骤地推进审计计划动态管理，确保社保基金定期轮审一次；

3、综合考虑审计可利用资源和审计计划任务的配比性，量力而行，尽力而为，切实发挥审计监督职能；

4、配合职能部门积极推动社保基金整合，将性质相同、用途相近、使用分散的社保基金整合归并，杜绝多头管理，资金闲置，切实发挥社保基金效益。

（二）转变审计理念，创新审计方法。

1、树立整体审计思想。审计机关要打破传统观念，加快机制创新，促进财政财务收支审计与绩效审计、传统手工审计与大数据审计、审计组与大兵团作战的融合转变，将单一审计项目融入综合行业审计中，促进一审多果、一果多用；

2、跳出“就账审账”的审计惯性，围绕重点领域、重点工作、项目特点灵活选择审计方法，在核查账务资料的基础上，可借助外部专业力量、大数据分析、绩效评价、调研走访等多种方式，结合会议记录和法规政策，抽丝剥茧地深挖潜在违法违纪问题；

3、打破科室界限，统筹抽调各科室人员组成审计组，促进跨部门协作，充分发挥各科室在业务领域的权威性，也在一定程度上促进审计资源和信息的整合流动。

（三）优化组织方式。

1、牢固树立审计“一盘棋”思想，全面整合审计资源，积极推进社保审计与政策审计、经济责任审计、绩效审计、财政审计的结合，实现多个审计项目一次进点、一套资料，既节约了审计资源，又提高了审计效率；

2、有计划地开展“系统审、审系统”。可通过年度计划，将一个被审计系统内的所有单位纳入一次审计项目中，采取统一进点，分步实施的方式，有计划、有重点地推进项目开展，既有利于了解系统全貌，有针对性地发现和揭示问题，又可以补充和优化计划制定，对下属二、三级预算单位实施审计，做到不重不漏；

3、统筹审计资源。根据审计项目需求，采取上下联动、内外结合的方式，充分发挥内部审计和社会审计作用。一方面可通过“以审代训”的方式安排内审人员参加审计项目，通过审计实践交流经验和方法，进一步加强内部审计队伍建设；另一方面统筹整合人力资源，组建审计人才库，根据项目需要采取聘请外部审计人员或服务外包方式，充分发挥专业人才的主观能动性，促进审计质量提升。

（四）积极推进大数据审计。

1、构建大数据审计平台，依托金审三期工程项目，加快信息化建设步伐，进一步推进与卫生、民政、社保等系统的联网对接，提高数据质量，为实现大数据分析提供基础保障；

2、组织大数据理论与应用培训，鼓励审计干部转变思维，积极探索和应用大数据分析技术，通过学习+实践的方式不断提高计算机分析能力；

3、组建大数据分析团队，坚持“集中分析、重点核查”的审计思路，将医保、公安、工商、低保等数据进行关联分析、纵向比对、趋势分析、疑点筛查，重点关注应保未保、违规享受待遇、套取资金等严重违法违纪问题。依托大数据分析迅速确定审计重点和方向，为审计全覆盖提供技术支撑。

（五）加强审计队伍建设。

加快审计人才队伍建设、培育一专多能的复合型人才是审计机关必须着力解决的问题，而培养优秀的审计人才梯队不是一蹴而就的，需要审计人员学习、实践、再学习、再实践的循序渐进，以及良好的机制引导和考评制度保障。

1、加大培训力度。一方面可将社保领域的政策法规梳理成册，形成法规库，为学习培训、审计实战提供政策支撑。另一方面可创新培训方式，采取挂职锻炼、短训、以审代培等形式，有针对性地开展个性化培训，不断拓展审计人员的知识结构；

2、加强人才引进，组建专家库。可通过政府采购等方式吸纳医疗、卫生、金融等方面的专业人才，组成临时专家库，为特定审计项目提供技术支持，弥补审计专业人才不足的缺陷。如在医保基金审计中，可抽调医生以查处方、看病历的方式审查医院大处方、过度医疗、分解住院等问题；

3、建立考评机制。坚持把工作实绩作为选拔和评价干部的重要标准，以业绩和能力选人用人，充分激发审计干部干事创业的积极性，营造良好的干部成长环境；

4、加大轮岗制度，促进审计人才交流。审计机关应该建立健全干部轮岗制度，促进业务岗位、综合岗位之间的轮岗、交流，让审计干部通过多岗位锻炼，在实践中不断提高业务能力和综合素质，以满足审计全覆盖的要求。

（六）强化审计整改成效。社保审计不能仅局限于查错纠弊，更重要的是从管理和制度上发现揭露问题，促进社保制度完善。

1、建立整改台账，将审计发现问题按照基金筹集、管理使用及政策制定等方面分类整理汇总，有重点、分情况地督促整改。同时，应建立健全问责机制，可尝试将社保审计与行政问责相结合，更好地发挥审计监督作用；

2、健全社保资金绩效评价办法，强化资金效益监督。对群众关注度高、资金量大、涉及民生保障范围较广的资金进行事前、事中、事后的绩效评价工作，并梳理资金效益差的项目，协同有关职能部门进行资金整合。社保资金的受众之广是其他资金难以比拟的，但在实际工作中发现，个别保障资金的经济效益并不理想。如国家对计生家庭的奖扶政策中有一项是对农村计生家庭每人每年给予10元的新农合补助，看起来金额很小，但因为受众广，资金量也不可小觑，仅汉中市全年需发放新农合补助约774万元，应补未补是否执行到位先不论，资金的实际效益却微乎其微；

3、加强与医保、民政部门的联动，形成多部门协同监管机制。可根据行业特点，有计划、有重点地组织联合检查，以监督合力打击违法违纪行为，跟踪整改落实成效；

4、宏观入手，微观着眼，促进社保制度健全完善。对审计发现的问题要认真分析，从管理、制度、体制等方面找问题、查根源、提对策。如对应保未保、违规享受待遇问题要责令整改，并督促借助高科技力量，杜绝制度执行漏洞；对政策制度执行不到位问题，要分析原因，通过调查走访等方式形成调研报告专题上报，促进社保制度完善。

实行社保审计全覆盖是新时代党中央、国务院赋予审计机关的一项重要职责，也是人民安居乐业、社会稳定发展的客观需求。审计机关要切实履行审计监督职责，大力推进审计监督全覆盖，以更好地服务改革和经济社会发展大局。